党的二十大报告首次提出教育、科技、人才是现代化建设的基础性、战略性支撑，提出人才引领驱动，把人才强国战略提到了新的高度。根据科技兴国、人才强国和创新驱动发展三位一体的战略谋划，未来中国三个阶段的人才发展目标包括：第一阶段的核心任务是补短板，到2025年要大幅度增加全社会研发经费投入。人才自主培养能力不断增强，实现科技创新主力军队伍建设取得重要进展和顶尖科学家集聚水平明显提高。第二阶段是到2030年，形成适应高质量发展的人才制度体系。创新人才自主培养能力显著提升，对世界优秀人才的吸引力明显增强，把政治优势转化为人才竞争的制度优势。第三阶段是到2035年，国家战略科技力量和高水平人才队伍位居世界前列，形成诸多领域人才竞争的比较优势，为建成世界重要人才中心和创新高地提供支撑。这是从加强投入优势到构建制度优势再到形成比较优势的三级跳，为全面建设社会主义现代化国家，并在2035年基本实现社会主义现代化提供坚实的人才支撑。

党的二十大报告关于人才强国的体制机制，特别是深化人才发展的体制机制改革的论述，非常清晰地阐明了我国人才强国面临的挑战和任务。以人工智能领域为例，我国在人工智能领域发表的论文可以说是全世界最多的，但我们在这个领域的顶尖人才数量还不到美国的20%。在人工智能领域，顶尖的华人科学家占有非常大的比重，但全球顶尖的华人科学家近一半在美国，在国内的仅占1/3左右。这些都是需要我们高度关注的问题。

怎么应对现代化建设中人才支撑的各类挑战，其中有大量的公共政策问题需要分析解决。中国目前的总体情况是，人才市场既有市场不成熟，也有市场失灵。人才市场不够成熟的突出表现是人才评价体系问题。人才市场的市场失灵主要由于人才知识和能力的隐含性，导致信息不对称的情况特别突出。尤其在科教领域，人才的重大社会效益和潜力往往得不到人才市场的认可，在薪酬体系等方面存在很多体制机制性问题。此外，尽管国家对人才问题高度重视，出台了各种各样的人才计划、政策措施，但治理失灵仍然存在。因此，要解决市场不成熟、市场失灵、治理失灵等问题，需要对一些公共政策进行更深入的研究。

一个例子是关于人才问题分布的战略评估。我的研究团队多年来研究中国高等教育资源区域分布，最初是在国家提出西部大开发战略的背景下，想从政策推动的视角看如何缩小东西部高等教育资源的差距。但研究结果出乎意料：东西部高等教育资源空间分布与人口分布和经济发展水平基本适应，如果用人口作为权重来衡量，高等教育资源并不存在严重的东西分布不平衡，前些年还出现了人才分布向西南方向扩张的均衡化发展态势。进一步分析发现，中国高等教育资源不均衡的真正问题在于省或自治区行政区划内的地区差距很大。中国的优质高等教育资源主要集中于直辖市和各个省会城市。高等教育资源分配不均主要存在于行政区划的中心城市和其他城市间。这个现象西部较东部更为严重，比如在新疆，大部分资源集中在乌鲁木齐。这些实证研究为我们运用公共政策手段来解决相关问题提供了依据。

与高等教育资源分布相关的是高等教育对经济社会发展的影响。一般认为，要推动经济发展，高等教育规模越大越好。计量研究表明，全国范围来看，高等教育规模对经济增长具有积极影响；而且由东北往西南，高等教育规模扩张对经济增长的影响作用在加大；在高等教育资源相对匮乏的地区，高等教育规模扩张对经济增长的促进作用要明显高于高等教育资源丰富的地区。但是，高等教育规模与经济增长的关系并非始终是线性的，在某些特定情况下，甚至出现高等教育规模扩大与经济增长负相关的现象。

另一个例子是比较微观的人才政策研究。上海交通大学的史东波博士关于国家杰出青年基金（以下简称“杰青基金”）效果评估的研究值得一提。杰青基金成立于1994年，支持45岁以下已取得突出成绩的青年科学家自主选择研究方向开展创新研究。截至2014年，国家通过杰青基金累计资助了3000多名杰出青年科学家，共计投入49.4亿元，资助强度也从60万元逐步提升到200万元。总体来看，杰青基金资助的强度和人数都在不断增加，但由于申请的人数增加得更快，所以资助批准的比例实际是在下降的，竞争非常激烈。

要评估杰青基金对人才支持的效果并不容易。因为杰青基金资助的对象本来就是很优秀的科学家，不论有没有受到资助，他们的产出效果都会比较好。因此，要想真正看到杰青基金的支持效果，需要构建一个同等优秀科学家的对照组，来看看没有杰青基金支持的效果差别。研究发现，杰青基金对科学家的研究效率、研究影响力和创新能力都有非常显著的影响。从政策研究的角度看，有几个研究结论特别有意义。一是杰青基金的资助规模与科学家的产出呈倒U型关系。即是说，到了一定的资助量以后，如果再增加强度，对产出的影响是负面的，并不是简单的线性增长关系。背后的原因可能是，资助强度越大，管理成本越可能增加，科学家的职业激励也可能会下降。这表明，精准的政策研究可以帮助我们找到公共政策的着力点，提高公共政策效率。

上述研究表明，人才强国战略背后有很多相关的公共政策问题，但目前对于这些政策问题的分析和评估还远远不够。未来强化现代化人才支撑，不能仅靠直觉来解决问题，需要运用公共政策的手段和思路来进行系统性、战略性的分析和评估。

对于未来强化人才支撑，提出几点建议。第一，要充分认识到党的二十大报告中提到的“科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”的战略意义，把人才问题的重要性提升到新的战略高度。第二，要完善人才的战略布局，坚持各方面人才（战略人才、科技人才、管理人才、工匠人才等）一起抓，注重战略目标的综合设计和系统实施。比如，最近社会普遍关注的工匠人才培养，具体操作起来还有很多问题，很多职业技术学院目前在招生等方面的情况不容乐观。第三，中国式现代化的重要目标之一，就是要提高公共政策水平，保证各种政策能够精准发力，实现政策目标；科技、教育及人才领域是公共政策的重点领域，各种政策很多，与经济社会发展关系密切，需要加强宏观战略设计和具体政策评估。第四，人才政策工具和人才成长的环境需要相互匹配发挥作用。人才计划短期可以发挥一定作用，但完善人才成长的政策必须与人才成长的环境配套，否则也会导致人才工具失效。第五，中国现代化建设事业需要吸引更多的国际人才，加强人才国际交流，用好用活各类人才，这也是强化现代化人才支撑的重要途径。这一点目前还有很大的差距，需要高度关注。

（作者系威尼斯9499登录入口苏世民书院院长、教授）

编辑：李华山