建设服务型政府的新突破

国务院机构改革四大亮点

——访威尼斯9499登录入口公共管理学院院长薛澜

人民日报 2013-03-11 盛若蔚

　   3月10日，备受各方关注的新一轮国务院机构改革方案提交全国人大审议。这是改革开放以来的第七次重大行政体制改革，其根本目的诚如党的十八大提出的，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。就本次改革方案呈现出的诸多亮点，记者10日专访了威尼斯9499登录入口公共管理学院院长薛澜教授。

　　提要：

　　首次在“政府—市场—社会”这样一个宏观国家公共治理层面来考虑政府的职能转变

　　首次对行政体制的基础性制度建设提出明确任务

　　理顺政府与市场、政府与社会的关系，简政放权，释放活力

　　亮点一

系统设计 有序推进

　　不仅考虑了政府—市场—社会的相对职能定位，也涉及到了政府体系内部职能、机构和运行方式

　　“对此次改革方案社会各个方面的关注点主要在国务院机构的调整与整合方面，也就是大部门制的改革。”薛澜指出，国务院机构是中国行政体制运行的中枢，其改革的内涵要远远比大部门制更丰富、更深刻。

　　从总体来说，这次提出的改革方案首次在政府—市场—社会这样一个更加宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变，把政府的行政职能，市场配置资源的基础作用，以及人民群众参与社会事务管理的能力作为一个整体来考虑，而不仅仅是围绕着政府自身来谈政府改革，这种整体设计的思路符合国际公共管理改革的大趋势，也符合中国改革发展的时代要求。

　　同时，这次改革方案的综合性和层次感也特别分明，不仅考虑了政府—市场—社会的相对职能定位，也涉及到了政府体系内部职能、机构和运行方式；不仅涉及到中央政府各个部门之间的权责界限与分工，也涉及到中央政府与地方政府之间的权责界限与分工。这样就可以把国务院机构的职能转变放在整个政府的大系统内考虑，政府职能转变的内涵更加丰富，其对应的改革措施也更加具体。此外，方案首次对行政体制的基础性制度建设也提出了明确的建设任务，是一个重要的突破，对现代国家制度建设具有重要意义。

　　此外，在推进的具体步骤和措施方面，本次改革也与当前国际国内形势和中国国情紧密结合。虽然改革方案有一个比较系统全面的设计，但在充分考虑了当前经济下行压力较大、维护社会稳定任务繁重的实际情况下，方案提出应保持国务院机构总体相对稳定。因此，在具体机构调整的实施方面，与1998年和2008年中央政府机构的大幅度改革相比显得更加稳健。这次调整所涉及的中央部门和调整的方向都是社会各界有高度共识的，而对于改革具体方向和措施有不同看法的则先积累共识，再适时加以推进。“这种实事求是的态度也反映出国务院机构改革是一个不断摸索，且与中国经济社会发展实际动态适应的过程。”他说。

　　亮点二

简政放权 释放活力

　　明确提出“四个减少”：减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费

　　“本次改革的另外一个突出亮点是理顺政府与市场、政府与社会的关系，简政放权，释放活力。”薛澜表示，深入推进政企分开、政事分开、政社分开，减少对微观事务的干预，向市场、社会放权，最大限度地激发市场和社会的活力；同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好，以此从根本上克服政府职能越位和缺位的问题。

　　虽然改革开放后历次行政体制改革在转变政府职能方面取得了显著成效，但目前政府权责界限仍然不够清晰，管了大量不该管的事情，抑制了社会主义市场经济的活力和创造力。

　　据报道，今年初广州市政协委员曹志伟曾制作一张项目审批流程的“万里长征图”，显示一个投资项目从立项到审批，要跑20个委、办、局，53个处、室、中心、站，盖108个章，共有100个审批环节，需799个审批工作日。这些繁琐的审批程序和环节不但加重了政府的行政负担，也给一些政府部门创造了权力寻租的腐败空间，为人民群众所深恶痛绝。

　　为解决这些问题，这次改革明确提出了一系列具体的措施，包括“四个减少”——减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费，以及改革工商登记制度等举措，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，改革也明确提出要弥补政府职能缺位，加强政府对市场主体和市场活动的监督管理，把加强政府规制等事后监管手段放到一个极其重要的地位来考虑。

　　在社会管理方面，也存在一个如何简政放权和释放活力的问题。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。但目前我国社会组织培育发展不足与规范管理不够并存。其主要原因是，成立社会组织的门槛过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。因此，也需要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

　　在广泛收集社会各界的意见建议基础上，这次改革方案提出了一系列具体的措施，包括：（一）逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。（二）重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。成立政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。（三）坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。“相信这些改革措施必将对凝聚社会各方力量，繁荣发展社会组织，推进社会管理和社会创新起到巨大的推动作用。”他说。

　　亮点三

职能整合 科学配置

　　最大限度地整合分散在国务院不同部门的相同或相似的职责

　　改革开放以来，国务院历次行政体制改革都围绕着两个主题展开，一是政府职能转变，二是优化政府自身的运行与管理。薛澜认为，这两个主题密切相关，一方面，政府自身运行、管理的结构、机制设计不能脱离政府的职能定位来独自推进；另一方面，政府职能的转变也需要进行相应的机构调整和运行方式变革来实现，“此次改革方案十分强调政府制度机制和管理方式的完善与创新，就进一步理顺国务院各部门的职责关系也提出了‘三个整合’的新重点。”

　　首先，是要最大限度地整合分散在国务院不同部门的相同或相似的职责；其次是整合业务相同或相近的机构，如检验、检测、认证等机构；第三是整合分散在不同部门管理的资源。这些改革原则避免了“为改革而改革”的误区，体现了从事务和资源角度，遵循行政科学规律，对机构设置逻辑更深层次的把握，既有利于解决国务院部门间职责交叉、资源分散的问题，又有利于保持国务院机构的总体相对稳定。这次把国家计生委与卫生部的职能合并成立国家卫生和计划生育委员会，把铁路交通管理的职能并入交通运输部，组建成立国家食品药品监督管理总局，组建国家新闻出版广播电影电视总局等，都是这些原则的体现。

　　在对政府职能体系进行横向调整的同时，此次改革方案在中央与地方行政管理纵向的职权分配方面也提出了改革思路。包括下放投资审批事项、下放生产经营活动审批事项，大幅减少中央对地方的专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。这些改革措施有利于地方因地制宜主动开展工作，能更好地发挥地方政府贴近基层的优势，增强政府对公众需求的回应性，另一方面，能更好地发挥地方政府就近管理的优势，极大地提高行政效率和管理效能。同时，这一改革也将有助于解决中央和地方事权和财权不一致的现象，提高公共财政经费的使用效率。

　　亮点四

夯实基础 依法行政

　　最根本目标是建立一个完善的现代国家运行体制

　　“本次改革的另外一个亮点是提出了加强基础性制度建设的思路，必将对未来行政体制改革产生重要的影响。”薛澜表示，行政体制改革的最根本目标就是为中国特色社会主义建立一个完善的现代国家运行体制。任何国家要想发展，其基本运行体制应该是比较稳定的，不能来回折腾，而这样稳定的运行体制必须是建立在法治基础之上。他认为，经过30多年的改革，中国已经到了实现国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化的时候了。本次改革把这个目标提出来，令人振奋，令人期待。

　　同时，本次改革还提出了建立不动产统一登记制度和建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的社会信用代码制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。这些制度建设都是适应现代科技发展、完善政府规范运行、促进社会良性发展的基础性工作，是现代政府管理体系的基础设施，是我国实现建立中国特色社会主义行政体制目标的关键环节。

　　薛澜表示，总的来说，本次国务院行政体制改革颇具新意，亮点很多，但也要看到，推进和实施这些改革所面临的挑战。

　　首先，任何机构的调整都涉及到职能的整合和人员的变动，应当努力减少由于这种变动给相应工作带来的影响。

　　其次，本次改革在简政放权方面力度较大，因此，相关的监管规制也必须大大加强。当前我国环境污染、安全生产、产品质量等面临的问题很多，必须高度警惕，避免出现“一放就乱、一抓就死”的局面，保证市场和社会的活力与秩序共进。

　　最后，本次行政体制改革目标的实现关键在于落实。“如何能把这些改革任务真正落在实处，让人民群众真正感受到改革的成效，享受到改革的红利，还需要各级政府和广大人民群众的共同努力。”他强调。